孙占卿：政策鼓励“撬动”居民投资：花都探索危房更新可持续路径

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导语：

随着中国城市化进程不断推进，大量上个世纪建成的住宅小区逐渐进入老化期，面临着结构老化、居住环境落后等问题，不仅影响居民的生活质量，还严重威胁到公共安全和城市整体形象。

开发商看不上城市老旧社区重建的微薄利润，居民想自己联合起来重建家园，又面临协商难、审批难、集资难等问题，缺乏成熟的操作模式。这些进入生命末期的危旧小区只能一轮又一轮地“微改造”，却不能推倒重来。事实上2024年5月27日发生坍塌事故导致4人死亡，1名女童重伤的铜陵市龙苑小区48号楼就刚刚完成老旧小区改造。

党的二十届三中全会提出，要建立可持续的城市更新模式和政策法规，鼓励通过政策创新推动城市老旧小区的更新与改造。2024年8月广州市花都区集群街2号楼重建工程提前实现主体结构封顶，标志着广东省首例在政府支持下，由居民集资原地重建的老旧小区翻建项目取得成功。

与国内同类项目相比，集群街2号楼拆建项目对财政资金依赖度更低，从动议到主体工程封顶的时间更短，打造了可持续的城市存量危旧住宅更新模式。

一、集群街2号楼：被市场遗弃的危房

建于1976年的集群街2号楼，是中国数十万老旧住宅楼中的一员。该楼为五层砖混结构，经鉴定为D级危房，建筑结构损坏，墙体开裂漏水严重，电气线路布置混乱。原户型布局陈旧，厨房和卫生间连在一起，空间狭小，难以满足现代居住需求。

另外，房屋产权复杂，首层为商铺，二至五层共24户住宅，9户属私人产权，15户为区属国有企业资产，日常治理协调难度大。

随着中国城市化进程不断推进，大量上个世纪建成的住宅小区逐渐进入老化期，面临着结构老化、居住环境落后等问题，不仅影响居民的生活质量，还严重威胁到公共安全和城市整体形象。

数据显示，今年前7个月，全国新开工改造城镇老旧小区3.8万个。

贝壳研究院2020年发布的报告，上海、济南和北京是老旧小区数量占总体存量比重最高的三个城市，20年以上老旧小区占比分别达到61%、49%和47%，广州市楼龄在20年以上的老旧小区有3534个，占比达到37%。

截至2022年底，我国城镇既有房屋中建成年份超过30年的接近20%，预计到2040年前后这一比例将达到80%左右。由于商品房发展起步早等原因，东部省份大城市的房屋老化问题更为突出。

二、危房原拆原建：政府服务好，居民敢投资

只要政府做好服务，解除居民的后顾之忧，居民就敢拿出“真金白银”重建家园。

集群街2号楼翻建项目推进过程中，花都区通过党建引领加强协商、完善制度安排、补贴项目、前期费用、安排国企作为项目主体等方式为居民打消顾虑，扫清障碍，提供便利。

对于资金不足的居民，政府引入银行为重建提供住房贷款，为低收入家庭提供补贴，成功推动了集群街2号楼居民自筹资金对楼房进行翻建。

（一）党建引领：建立高效的居民协商机制

保障改建后的利益增值是居民支持拆建改造的前提，党和政府的权威解释和沟通顺畅是居民参与改造的信心保障。

1.摸清底数，充分保证居民在改造过程中的利益。

区、街道、社区、国企四级党组织联动，统筹区相关职能部门、属地、设计团队力量，组建专项工作组，对改造楼栋整体产权情况、居民意愿进行精准摸底，确保底数清、情况明。

2.搭建议事平台，充分沟通居民诉求。

依托“10号工作室·党群连心桥”“互联网+共建共治共享”等线上线下手段广泛听取群众意见，先后召开居民大会9次，入户沟通48次，通过反复沟通协商、化解群众疑虑，争取了群众对改造工作的一致认可。

（二）优化审批流程：从47天缩短至5天

1.完善制度，打通改造“全流程”堵点。

制定《广州北站东侧老旧小区成片连片微改造项目危旧房屋拆除重建试点方案》，率先在全市试点实施“十条措施”，通过鼓励居民出资、产权单位出资、政府资金补贴、扶持政策等方式激励居民拆危建新，填补了广州市在危旧房屋拆除重建过程中规划修改、技术标准等方面的制度空白。

2.提速审批，当好政策落地“服务员”。

成立项目协调指挥部，安排专人驻点跟踪服务。实施多部门联合并联审批，充分用好市“推广房屋建筑工程规划许可证和施工许可证并联审批”试点区的政策红利，率先推行建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、人防工程报建、特殊建设工程消防设计审查“四证联办”，实现“全程网办、一次申报、并联审批、同步发证”，办理时限由原来47个工作日，压缩至5个工作日。

（三）以居民为中心：全方位改善居住质量

居民参与拆旧建新是为了过上更美好的生活，新房设计坚持以居民为中心，满足居民个性化需求，得到居民的认可和支持。

1.按照“原拆原建、增加公服”的思路，高品质适度超前规划设计。进一步提升居住条件和生活品质。优化户型设计，对非成套住宅进行成套化改造，确保每户独立成套、户型方正，厨卫面积符合《住宅设计规范标准》。解决安全隐患，增设燃气管道、自然通风系统和室内消防栓等消防设备。增加公共配套，增设两部电梯。

2.实行“一户一策”，由设计团队进行定制化精细设计。用心用情解决困难家庭拆建期间租房安置、家庭纠纷以及出资改造等问题，针对残障住户开展无障碍户型细微设计，并结合群众诉求进行反复修改完善，最终敲定让全体业主满意的实施方案，成功破解“一户不同意，项目就停摆”的改造困境。

截至2024年7月底，广州全市已完成老旧小区改造1014个、惠及84.2万户家庭，269.44万居民。

（四）国企助力：全流程支撑改造

改造中，花都区充分发挥区属国企的社会责任担当和联动资源能力，全体业主共同委托区属国企广州花都城投西城经济开发有限公司作为危旧房屋改造实施主体。由于花都城投同时又是集群街2号楼的产权人之一，这种关系增强了业主对翻建质量的信心。

1.强化国企担当，点燃项目推进“强引擎”。

支持业主共同委托区属国企作为危旧房屋改造实施主体，融合国企平台、资金、资源集成等优势，开设共管账户管理资金，全流程参与设计、拆除、建设、管理等环节，协助其他业主委托第三方检测机构完成房屋安全鉴定，对接办证材料建设管理服务一体化，彻底摆脱老旧小区更新后无人管理、治理混乱、依赖政府的困境。

2.奖补前期费用，推动重建加速入轨。

区财政按照不超过50%比例对按照房屋物业维修资金实际缴存费用的50%对业主进行奖补，按照改造项目实施主体实际出资额50%的比例对业主进行基础数据调查费、建设单位管理费等其他工程建设费用补助。补贴能有效推动签约、调查等前期项目顺利启动，不仅有利于节省翻建时间，也有助于提高居民对翻建工作的积极性。

（五）政府激励+居民自筹：创新资金模式破解改造难题

花都区转变“政府兜底、财政买单”的传统危房改造思路，通过投资收益测算，激发居民参与热情，并以政府激励措施促进业主自筹资金进行危房改造。

1.按照“谁受益、谁出资”原则，引导居民承担主要改造成本。突出群众改造主体和受益主体地位，项目拆建投资估算约800万元，由业主按照4600元/平方米标准共同承担改造成本。

2.引入贷款，补贴低保，破解业主资金筹措困难。针对危旧老房更新中存在的出资难，一户不支持，项目就会陷入停摆的难题，一是引入银行低息贷款破解居民资金不足问题。对于有资金缺口的居民，可以利用已经工作的家庭晚辈名义贷款，既解决资金问题，也实现了房屋的继承。

二是针对低收入家庭无力支付翻建费用，政府对经认定的低保家庭，特困职工家庭等，按照不超过相关补助对象分摊费用的50%标准进行补助。

三是设计“退出机制”，对个别居民不愿意参加翻建的情况，由区属国企协商买下房屋产权参与翻建。

三、集群街2号楼重建项目打造可持续的危旧房屋更新模式

花都区集群街2号楼重建项目在政府政策激励下，由居民自主筹资原拆原建的模式，实现了城市更新在资金、空间和制度上的可持续性。

（一）居民自筹资金实现了城市更新投入的可持续性

资金筹集是自主筹资重建最大的困难，花都区集群街2号楼原拆原建项目资金主要通过居民集资募集。项目拆建投资估算785万元，所有业主按4600元/平方米标准进行预缴资金筹集，政府仅从房屋维修基金中对项目前期费用提供，以及为低收入家庭提供补贴方面。

相比之下，近年来国内各地的原拆原建案例中，大多主要是由政府全部出资。即使有业主自筹部分的，地方政府也按比例进行，如南京市按照C级危房翻建费用，由市、区财政和产权人按2:2:6比例分摊，D级危房翻建费用按3:3:4比例分摊的模式。

集群街2号楼原拆原建项目以居民为主要出资主体的模 式，一是拓展了城市更新的资金来源，通过明确危旧小区原拆原建出资的责任主体和权责关系，丰富了危旧住房小区原拆原建出资模式，为城市更新提供了可持续性投入。

二是减轻了政府在城市更新中的财政负担，节约财政资金超过50%；

三是实现了居民房产增值，提高了居民通过原拆原建参与城市更新的积极性，重建完成后房屋每平方米增值超过一万元，增强了居民在项目中的参与度和归属感，促进了社区长治久安。

（二）居民自主原拆原建实现了城市空间更新的可持续性

与大规模的旧城改造项目相比，原拆原建模式更加注重对现有资源的合理利用和社区的可持续更新。通过原拆原建，保留了原有社区的空间布局和社会结构，避免了大规模拆迁和重建过程中可能产生的社会割裂。

同时，原拆原建不仅提高了土地利用效率，还通过对建筑结构的现代化改造，增设内部电梯，优化房屋布局、重新设计公共空间和停车场，使社区的整体居住质量得到了提升。以小区为单位的原拆原建模式，小规模、逐步推进城市更新，既可以改善老旧小区的有序更新重建，又可以保持社区发展的连续性和稳定性。

（三）城市危旧房屋有序更新工作模式的可持续性

花都区在推动集群街2号楼自筹自建项目中，形成了可持续的制度机制和工作模式。

一是初步形成了居民自主拆建的制度体系，制定《广州北站东侧老旧小区成片连片微改造项目危旧房屋拆除重建试点方案》，填补了广州市在危旧房屋拆除重建过程中规划修改、技术标准等方面的制度空白。

二是形成了高效的审批模式，多产权业主住房改建、重建的审批往往要在审批部门和业主之间反复来回，国内甚至有业主自主重建项目因此而陷入停滞，花都通过打造一站式并联审批模式，极大节约了时间成本，为项目的快速启动提供了保障。

三是搭建了国企、银行、鉴定机构参与居民自筹资金对危旧房屋进行原拆原建的合作机制，促进了合理共建。

集群街2号楼采取“政府激励+居民自筹”的重建模式不仅为未来花都区开展危旧房屋的更新重建提供了可行的制度化操作流程，还为居民评估房屋自主改造成本提供了细致的可操作模板。

四、集群街2号楼业主自筹资金翻建模式的启示

当前各地涌现的危旧小区翻建案例，基本由政府全部或者按比例承担拆建费用，不仅对地方财政造成较大压力，也引发了对公共资金用于私人住宅建设的争议。加快探索危房小区更新的可持续模式，成为中国城市实现现代化迫切需要解决的难题。

老旧片区改造包括拆迁补偿、公共设施升级等，地方政府在资金筹措上压力较大。

花都区的经验表明，不是居民不敢投资，而是政府没找到居民的需求空间。政府政府与市场力量的结合、居民自筹和参与度的提升，以及制度创新的支撑，是推动城市更新项目长期成功的关键所在。

花都区集群街2号楼自筹自建模式不仅有效解决了资金瓶颈，减轻了政府财政压力，更实现了房产价值提升和居住质量的显著改善。此外，该项目通过优化审批流程、增强党群合作和引入市场化资源，成功构建了可复制的制度化路径，对其他城市的老旧小区更新有一定借鉴意义。

*本文作者：孙占卿 广州市社会科学院城市治理研究所 副所长

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